我國(guó)鐵路已初步實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，鐵路改革取得階段性進(jìn)展，但改革任務(wù)并未完成，一些長(zhǎng)期存在的深層次問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，必須在新時(shí)期通過(guò)深化改革來(lái)著力加以破解。未來(lái)改革可考慮客貨分開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)，全面引入競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)行業(yè)重組，形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)，以及“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制。

　　新時(shí)期深化鐵路體制改革的必要性

　　鐵路行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，是保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的重要力量。20世紀(jì)80年代和90年代初，我國(guó)鐵路傳統(tǒng)的集中計(jì)劃體制開(kāi)始松動(dòng)，國(guó)家對(duì)鐵路實(shí)施了放權(quán)讓利的改革；20世紀(jì)90年代中后期，鐵路進(jìn)行了現(xiàn)代企業(yè)制度和“網(wǎng)運(yùn)分離”的試點(diǎn)等；21世紀(jì)初，鐵路機(jī)車(chē)車(chē)輛工業(yè)總公司等非運(yùn)輸企業(yè)和高等院校與鐵道部脫鉤；2003年后，鐵路加大主輔分離和社會(huì)職能移交的力度，先后將鐵路物資、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)移交國(guó)資委及所屬企業(yè)管理，將鐵路中小學(xué)校、醫(yī)院全部移交地方管理；2013年3月，國(guó)務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革對(duì)鐵道部實(shí)施政企分開(kāi)，組建了中國(guó)鐵路總公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鐵路總公司”）和國(guó)家鐵路局。
　　
　　鐵路總公司承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職能，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營(yíng)鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專(zhuān)運(yùn)、特運(yùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任；國(guó)家鐵路局承擔(dān)鐵道部的行政職能，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。政企分開(kāi)，標(biāo)志著鐵路體制改革的重大進(jìn)展。
　　
　　一系列改革措施正在使鐵路這個(gè)“沉睡的巨人”醒來(lái)，鐵路發(fā)展呈現(xiàn)出一定的新氣象。但要看到，改革任務(wù)并未完成，一些長(zhǎng)期存在的深層次問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。
　　
　　一是，鐵路總公司尚未成為真正的市場(chǎng)主體。政企分開(kāi)并不徹底，鐵路總公司的行政色彩還較濃，對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)理念認(rèn)識(shí)尚不到位，對(duì)市場(chǎng)需求響應(yīng)不夠靈敏，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段相對(duì)缺乏，滿足市場(chǎng)需求的能力有待增強(qiáng)。由于鐵路長(zhǎng)期定位于服務(wù)中長(zhǎng)距離和大宗物資運(yùn)輸，當(dāng)我國(guó)工業(yè)化從中后期向后期邁進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重點(diǎn)從“二三一”轉(zhuǎn)為“三二一”，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)從“長(zhǎng)大笨粗”更多轉(zhuǎn)向“短小輕便”，鐵路貨運(yùn)產(chǎn)品和服務(wù)不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展要求的矛盾變得突出。2014年，鐵路貨運(yùn)總發(fā)送量比2013年下降3．9％。2015年前三季度，鐵路貨運(yùn)總發(fā)送量同比下降11．5％，公路、水運(yùn)則同比增長(zhǎng)6％和3．8％。
　　
　　二是，鐵路運(yùn)輸?shù)膲艛嘈袨閲?yán)重。截止到2013年，全國(guó)共有187家鐵路運(yùn)輸企業(yè)，包括鐵路總公司（由18個(gè)區(qū)域性鐵路局構(gòu)成）、109家鐵路總公司控股的合資鐵路公司（由所在區(qū)域鐵路局進(jìn)行運(yùn)輸管理）、21家非鐵路總公司控股的合資鐵路公司和56條地方鐵路線。從旅客發(fā)送量和旅客周轉(zhuǎn)量看，鐵路總公司客運(yùn)市場(chǎng)份額均超過(guò)70％。若考慮鐵路總公司控股的合資公司，鐵路總公司實(shí)際控制的鐵路客運(yùn)市場(chǎng)份額達(dá)98％。從鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锇l(fā)送量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量看，鐵路總公司市場(chǎng)份額分別超過(guò)70％和85％。若考慮鐵路總公司控股的合資公司市場(chǎng)份額，鐵路總公司實(shí)際控制的鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)份額達(dá)91％。這是一種典型的高度壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，加之“網(wǎng)運(yùn)合一”，使得鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)存在大量不合理的壟斷行為。例如，社會(huì)資本投資鐵路一般都要與鐵路總公司合資，但由于產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，投資回報(bào)機(jī)制不合理，鐵路財(cái)務(wù)清算不透明，管理及運(yùn)營(yíng)缺乏規(guī)范化和必要的社會(huì)法律環(huán)境，不能完全體現(xiàn)各股東方的訴求和利益，社會(huì)資本較難獲得獨(dú)立運(yùn)營(yíng)權(quán)，投資鐵路的財(cái)務(wù)收益率低，股東權(quán)益得不到充分保障。
　　
　　三是，鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制尚未真正市場(chǎng)化。盡管鐵路貨物運(yùn)價(jià)已由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，合資鐵路區(qū)段客運(yùn)票價(jià)有一定的政策上浮，部分合資公司開(kāi)行的動(dòng)車(chē)組以及高鐵票價(jià)市場(chǎng)化定價(jià)，但在具體執(zhí)行上鐵路運(yùn)價(jià)仍是在國(guó)家價(jià)格管制機(jī)制下形成的，現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制既不充分反映運(yùn)輸成本，也不反映運(yùn)輸供求和季節(jié)、線路、方向的差異，在引導(dǎo)資源優(yōu)化配置、激勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體等方面存在缺陷。
　　
　　四是，鐵路債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)加大。截止到2015年9月底，鐵路總公司負(fù)債達(dá)3．94萬(wàn)億元。從我國(guó)中長(zhǎng)期鐵路發(fā)展需求看，2030年前鐵路網(wǎng)規(guī)模需達(dá)到20萬(wàn)公里左右，尚需新增投資8萬(wàn)億—10萬(wàn)億元，籌資壓力巨大，鐵路總公司財(cái)務(wù)可持續(xù)能力缺乏，金融風(fēng)險(xiǎn)增加，鐵路債務(wù)問(wèn)題值得高度關(guān)注。
　　
　　五是，鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制有待完善。鐵路總公司仍然承擔(dān)著重要的政府職能，實(shí)際負(fù)責(zé)編制全國(guó)鐵路網(wǎng)規(guī)劃，但企業(yè)屬性會(huì)使其更多考慮財(cái)務(wù)效益和自身利益，對(duì)公益性鐵路、地方政府要求和社會(huì)資本訴求等考慮不足，路網(wǎng)規(guī)劃難以全面體現(xiàn)綜合效益最大化目標(biāo)。而國(guó)家鐵路局在監(jiān)管體系、機(jī)構(gòu)、機(jī)制、職能、能力、規(guī)則等方面有待加強(qiáng)，對(duì)鐵路總公司的監(jiān)管處于弱勢(shì)，監(jiān)管難以到位。
　　
　　六是，鐵路法律法規(guī)亟待加快修訂完善?！惰F路法》是20世紀(jì)90年代初頒布的，許多條文已經(jīng)過(guò)時(shí)。尤其是缺乏對(duì)鐵路改革、政府監(jiān)管、市場(chǎng)主體以及新市場(chǎng)交易和監(jiān)管規(guī)則的明確規(guī)定。
　　
　　上述問(wèn)題長(zhǎng)期存在，既不利于鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，也不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，必須在新時(shí)期（特別是“十三五”時(shí)期）通過(guò)深化改革來(lái)著力加以破解。

　　深化鐵路體制改革主要內(nèi)容

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　　形成全面激發(fā)鐵路發(fā)展活力、增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)發(fā)展能力、更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的體制；鐵路企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體；形成統(tǒng)一開(kāi)放、公平公正、有效競(jìng)爭(zhēng)的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)；行業(yè)管理、監(jiān)管、治理高效，法律體系完備?！　?/p>

　　（二）原則
　　
　　有利于促進(jìn)發(fā)展。改革是為了促進(jìn)鐵路又好又快發(fā)展，提升運(yùn)輸能力，改善運(yùn)輸服務(wù)，提高運(yùn)輸安全保障，增加自主創(chuàng)新能力，改變鐵路滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的局面。
　　
　　有利于提高效率。無(wú)論何種形式的改革,均應(yīng)以降低鐵路運(yùn)行成本，提升行業(yè)整體效率作為一個(gè)基本原則，這也是衡量改革成功與否的重要標(biāo)尺。
　　
　　有利于社會(huì)公平。鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)進(jìn)入自由、投資多元化以及市場(chǎng)主體多樣化是新形勢(shì)的必然要求，改變社會(huì)資本難以進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的局面，構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、公平公正、競(jìng)爭(zhēng)有序的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)。防止運(yùn)輸市場(chǎng)的區(qū)域分割、部門(mén)分割、企業(yè)分割和人為分割。
　　
　　有利于綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)是新時(shí)期交通運(yùn)輸發(fā)展的重要任務(wù)，鐵路改革要推動(dòng)鐵路與其他運(yùn)輸方式的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸方式之間合理的分工協(xié)作?！　?/p>